Sitzstaaten von Agrarrohstoffhändlern: Regulierungsoasen

Trotz jahrzehntelanger gescheiterter «Selbstregulierung» von Firmen fehlen in einigen Sitzsaaten der Agrarhändler nach wie vor Gesetze, die die Achtung der Menschenrechte und der Umwelt bei Geschäftstätigkeiten im Ausland gewährleisten würden. Und in jenen Ländern, in denen es solche Gesetze gibt, weisen diese erhebliche Lücken auf: sie limitieren die Verantwortung der Firmen in Bezug auf die Achtung der Menschenrechte und Umwelt und/oder beschränken die Gesetze auf eine kleine, ausgewählte Anzahl von Unternehmen. Dort wo es solch eine Gesetzgebung überhaupt gibt oder sie in Erwägung gezogen wird, ist sie meistens weitgehend präventiv und befasst sich nicht mit Fragen wie Haftung oder dem Zugang zu Wiedergutmachung für Opfer von Menschenrechtsverletzungen.

Mangelnde Transparenz über die tatsächlichen Geschäftstätigkeiten von Rohstoffhändlern in den Sitzstaaten, ihre Eigentumsstrukturen, die Ausgestaltung ihrer Lieferketten, Marktanteilen und Finanzdaten stellen die Regulierungsbehörden vor zusätzliche Schwierigkeiten.

Wenn Regulierungsbehörden die Menschenrechte schützen wollen, ist Transparenz eine wichtige Voraussetzung, um Rechenschaftspflichten festzulegen und Abhilfe für Opfer von Menschenrechtsverletzungen durch Unternehmen zu schaffen.

Die USA und Europa haben damit begonnen, einige Verordnungen zu spezifischen Bereichen einzuführen, wie z.B. betreffend die Bekämpfung von Zwangsarbeit und Sklaverei oder illegaler Holzgewinnung. Sie haben zudem auch damit begonnen, übergreifende Regulierungen voranzutreiben, wie die EU Non-financial Reporting Directive oder branchenübergreifende Vorschriften in Bezug auf menschenrechtliche Sorgfaltsprüfungspflichten. In der Schweiz gibt es noch keine umfassende Regulierung für die Einhaltung der Menschenrechte bei Unternehmenstätigkeiten im Ausland oder Transparenzbestimmungen für den Rohstoffhandel.

Der Bundesrat hat in seinem Bericht über den Rohstoffhandel 2018 einige der Herausforderungen anerkannt, weigert sich aber nach wie vor, regulatorische Massnahmen zu ergreifen, sondern setzt lieber auf die Selbstregulierung der Firmen: «Der Bundesrat erwartet von allen in oder aus der Schweiz operierenden Unternehmen ein integres und verantwortungsvolles Verhalten in Bezug auf die Einhaltung von Menschenrechten, Umwelt- und Sozialstandards im In- und Ausland.»

Es braucht verbindliche Massnahmen

Dass die Schweiz sich bevorzugt auf Instrumente der Selbstregulierung der Unternehmen, der sogenannten Corporate Social Responsibility, stützt, wurde in der im November 2018 veröffentlichten «Commodity Trading Sector Guidance on Implementing the UNGP» erneut deutlich. Die Leitlinien wurden gemeinsam von einer Gruppe aus öffentlichen Institutionen, Vertretern des Privatsektors sowie zivilgesellschaftlichen Organisationen (einschliesslich Public Eye) entwickelt. Sie können als ein wirksames Instrument betrachtet werden, wenn sie in Verbindung mit den OECD-FAO Leitlinien für verantwortungsvolle landwirtschaftliche Lieferketten (OECD-FAO Guidance for Responsible Agricultural Supply Chains) eingesetzt werden, die im Gegensatz zu ersteren auch die Anbaustufe landwirtschaftlicher Rohstoffe abdeckt. Nichtsdestotrotz bleibt es ein freiwilliges Instrument, und es sind weder verbindliche Massnahmen der Schweiz zur Umsetzung der UNGP vorgesehen noch die Verhängung von Sanktionen bei Nichteinhalten.

Diese Mängel zeigen, dass dem Bund sein Image als Wirtschaftsstandort wichtiger ist als die tatsächlichen negativen Auswirkungen auf die Menschenrechte vor Ort.

Die Schweizer Regierung weigert sich nach wie vor, den Rohstoffhandelssektor zu regulieren, obwohl diese Branche sehr spezifische Gefahren für Mensch und Umwelt birgt. Zudem sorgt die Schweiz bisher nicht für Transparenz in Bezug auf die finanziellen und statistischen Daten des Handels, nicht einmal bei grundlegenden Daten wie dem kombinierter Umsatz oder Steuerzahlungen.

Wettbewerbspolitik: der Staat versagt, die Macht der Unternehmen einzuschränken

Die Wettbewerbspolitik, also der Rechtsbereich zur Verhinderung problematischer Machtballungen und des Missbrauchs von Marktmacht, könnte zur Lösung einiger Probleme entlang globaler Wertschöpfungsketten von Agrar- und Lebensmitteln beitragen und rückt langsam international wieder in den Fokus. Fast überall weist die Wettbewerbspolitik heute aber Mängel in Bezug auf die Frage der Machtkonzentration auf, insbesondere im Agro-Food Sektor.

Die Wettbewerbspolitik zielt in erster Linie auf den Schutz der Konsumierenden ab. Ihr Ziel ist es, das «Wohlergehen der Konsumierenden» zu verbessern, indem Preiserhöhungen, Qualitätseinbussen oder eine Beschränkung der Auswahl vermieden werden. Die Wettbewerbspolitik kümmert sich nicht um das Wohlergehen der Produzierenden und schützt sie nicht vor Missbräuchen von Marktmacht und Machtkonzentrationen. Darüber hinaus ist die Wettbewerbspolitik der meisten Länder national geprägt. Dieser enge Anwendungsbereich bedeutet effektiv, dass potenziell negative Auswirkungen auf die Anbaustufe, die ausserhalb eines nationalen Marktes auftreten können, weitgehend ausser Acht gelassen werden.

Ausserdem gibt es - ausser auf EU-Ebene - keine regionale oder supranationale Behörde, die sich mit der Konzentration oder dem Missbrauch von Marktmacht befasst und diese reguliert. Und die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen den nationalen Wettbewerbsbehörden wird oft als unzureichend angesehen. Dies ist ein schwerwiegender Mangel angesichts der Transnationalität des Agro-Food Sektors, der globalen Reichweite der Wertschöpfungsketten sowie dem Umfang der Probleme.

Diese Mängel sind derzeit grösstenteils sowohl von der Wissenschaft als auch der Zivilgesellschaft sowie gewissen Wettbewerbsbehörden, der Europäischen Kommission und dem EU-Parlament anerkannt. In der Schweiz wird dies jedoch kaum diskutiert, was jedoch nötig wäre. Auch die Schweizer Wettbewerbspolitik berücksichtigt bei der Beurteilung potenziell negativer Auswirkungen von Marktkonzentration oder Machtmissbrauch kaum je Aspekte der sozialen und ökologischen Nachhaltigkeit. Sie beschränkt sich ausschliesslich auf den Verbraucherschutz und ihre primäre Ausrichtung auf den Schweizer Markt macht diesen toten Winkel noch deutlicher.

Hauptursachen: Machtungleichgewicht entlang globaler Wertschöpfungsketten

Einer der Gründe für die fehlende oder schwache Regulierung sowie für die mangelnde Durchsetzung in den Produktionsländern und den Sitzstaaten der Händler liegt in der Möglichkeit der grossen, finanzstarken Marktteilnehmer ihre Machtpositionen zu missbrauchen. Oft geschieht dies auf legale Art und Weise, ist jedoch häufig als illegitim zu betrachten, da dies negative Konsequenzen für Mensch und Umwelt mit sich tragen kann. Mächtige Akteure wie Agrarhändler sind in einer stärkeren Position, um die Rahmenbedingungen ihrer Geschäftstätigkeiten zu ihren Gunsten zu formulieren, auszulegen oder zu umgehen. Kleinbauern und Arbeiterinnen, die nur über wenig Verhandlungsmacht verfügen, stehen diese Möglichkeiten kaum zur Verfügung.

Dies gilt nicht nur für den Schutz der Menschen- und Arbeitsrechte, sondern auch für die Transparenz- und Wettbewerbspolitik, die oft von Grund auf auf multinationale Unternehmen ausgerichtet sind. Dasselbe gilt für die übliche investorenfreundliche und exportorientierte Politik in den Produktionsländern, die allzu oft von den Regierungen der Sitzstaaten und der nationalen Agrar- und Lebensmittellobby gefördert wird.