Analyse Wer kriegt Zugang zu künftigen Covid-19-Behandlungen?
Patrick Durisch, 30. März 2020
Im Juni 2009, als wegen der Schweinegrippe die Gefahr einer Pandemie drohte und zwischen den Ländern ein Kampf um den nationalen Bedarf an Impfstoffen geführt wurde, titelten wir im französischsprachigen Mitgliedermagazin der damaligen Erklärung von Bern sinngemäss: «Wem gehört das Grippevirus A(H1N1)?» Auch wenn sich die Covid-19- und die Schweinegrippe-Pandemie in vielerlei Hinsicht unterscheiden, stellt sich heute wieder eine ähnliche Frage: Wer wird einen fairen Zugang zu den Behandlungen eines Virus' garantieren, von dem mehr als 150 Länder betroffen sind?
Die erste Priorität liegt derzeit sinnvollerweise auf Massnahmen zur Eindämmung der Coronavirus-Übertragung. Gleichzeitig werden jedoch therapeutische und prophylaktische Massnahmen entwickelt. Es ist klar, dass die zwangsläufig begrenzten Produktionskapazitäten zumindest anfangs nicht den gesamten Bedarf werden decken können.
Elf Jahre nach der Schweinegrippe verfügen wir jedoch über Mechanismen, die es uns möglich machen, diese Situation besser anzugehen als damals. Möglich ist das allerdings nur unter einer Bedingung: dass alle Akteure, sowohl die Staaten wie auch die Pharmakonzerne, mitmachen!
Der Reflex, die nationalen Bedürfnisse und den kurzfristigen Profit über alles andere zu stellen, darf nicht zuoberst stehen.
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AP Photo / Arshad Butt
Die Lehren aus Grippepandemien ziehen
2009 gab es angesichts der drohenden H1N1- oder Schweinegrippe-Pandemie und aufgrund von Prognosen, dass die Produktionskapazitäten nicht reichen würden, um den weltweiten Gesamtbedarf zu decken, einen regelrechten Wettlauf um Impfstoffe. Die reichen Länder, darunter auch die Schweiz, hatten bereits vorher ihre Lehren aus der Vogelgrippe H5N1 (2005–2007) gezogen und einen grossen Vorrat an antiviralen Medikamenten angelegt. Erinnert sei an das berühmte Tamiflu von Roche, welches sich als für die Behandlung dieser Grippeviren völlig ineffizient erweisen sollte, nachdem es zu enormen – und letztlich unnötigen – öffentlichen Ausgaben geführt hatte.
Diese Länder gaben 2009 nun Vorbestellungen bei den Herstellern von H1N1-Impfstoffen (unter ihnen Novartis) auf, noch bevor diese überhaupt zugelassen waren. Die Schweiz sicherte sich 13 Millionen Arzneimitteldosen, die 80 Prozent der Bevölkerung versorgen sollten – für insgesamt 84 Millionen Franken. Angesichts eines absehbaren weltweiten Mangels schaute jedes Land nur für sich, und für jene im Süden und Osten blieb kaum etwas bis gar nichts übrig. Da sich die H1N1-Pandemie als weit weniger heftig als erwartet herausstellte, hielten sich die Folgen dieses Egoismus glücklicherweise in Grenzen.
Zwar unterscheiden sich die Rahmenbedingungen für die Herstellung eines Impfstoffs gegen das Coronavirus stark von jenen bei der Grippe, doch heute sind wieder ähnliche Verhaltensmuster zu erkennen. Man denke nur an den Versuch von US-Präsident Donald Trump Anfang März, sich das deutsche CureVac-Labor unter den Nagel zu reissen, um dem amerikanischen Markt den exklusiven Zugang zu einem möglichen Covid-19-Impfstoff zu sichern. Trump wäre bereit gewesen, dafür eine Milliarde Dollar aufzuwerfen, wenn die Aktion nicht von den aufgebrachten deutschen und europäischen Behörden zum Scheitern gebracht worden wäre.
Die Frage der Bevorzugung bestimmter Nationen ist wieder aktueller denn je und wird mit der Lancierung von zwangsläufig nur begrenzt verfügbaren Covid-19-Behandlungen oder -Impfstoffen zusätzlich angefacht werden. Deshalb müssen griffige und konzertierte Massnahmen getroffen werden, um den Zugang für alle zu sichern und die Lehren aus früheren Krisen zu ziehen.
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AP Photo / Ebrahim Noroozi
Wirksame Massnahmen für einen gleichen und fairen Zugang
Es ist enorm wichtig, jetzt rasch zu handeln, um gleichen und fairen Zugang zu zukünftigen COVID-Behandlungen zu ermöglichen – unzählige Menschenleben stehen auf dem Spiel. Wir zeigen hier einen Überblick über bestehende Lösungen oder solche, die in Betracht gezogen werden sollten.
Weitere Informationen
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Den bestehenden internationalen Rahmen nutzen
Im Gegensatz zu 2009 verfügt die internationale Gemeinschaft heute über einen internationalen Mechanismus, an dem sie sich orientieren kann: den 2011 verabschiedeten Rahmen für die Vorbereitung auf eine Influenza-Pandemie (englisch: Pandemic Influenza Preparedness oder kurz PIP) der Weltgesundheitsorganisation WHO.
Er soll durch die Festlegung klarer Regeln für den Austausch von Viren mit Pandemiepotenzial sowie die Aufteilung des durch deren Erforschung gewonnenen Nutzens eine bessere Reaktion auf solche Krisen ermöglichen. Der Rahmen, der zwischen den Mitgliedstaaten insbesondere in Bezug auf die Patentfrage zäh ausgehandelt wurde, sieht wenigstens ein Minimum der Verteilung von Behandlungen oder Impfstoffen vor.
Davor hatten die Pharmakonzerne völlig freien Zugang zum Labornetz der WHO, das Virusstämme in Echtzeit austauschte. Die Konzerne, darunter Novartis, nutzten dies aus, um Patente auf das virale Material anzumelden, ohne den daraus gezogenen Nutzen zu teilen. Eine Praxis, die das Übereinkommen über die biologische Vielfalt als Biopiraterie qualifiziert. Als die von der Vogelgrippe am stärksten betroffenen Länder, allen voran Indonesien, merkten, dass sie kaum Zugang zu den Impfstoffen bekamen, die dank des Austauschs «ihrer» Viren hatten entwickelt werden können, forderten sie von der WHO strengere Regeln, die verhindern, dass die H5N1-Viren von den Pharmakonzernen unrechtmässig und ohne Gegenleistung privatisiert werden können.
Der PIP-Rahmen verpflichtet nun Akteure ausserhalb des WHO-Netzes, für den Zugang zu den ausgetauschten Grippeviren einen finanziellen Beitrag zu leisten. Bevor sie die Ressourcen nutzen können, müssen sie zudem mit der WHO einen Vertrag aushandeln, der insbesondere Verpflichtungen bezüglich der Aufteilung des Nutzens beinhaltet, der aus der Forschung hervorgeht. Bisher wurden mit den grössten Herstellern 13 derartige Verträge geschlossen, wodurch sich die WHO rund 420 Millionen Dosen Pandemie-Impfstoff – viermal mehr, als sie 2009 erhielt – sowie 10 Millionen Packungen antiviraler Behandlungen gesichert hat. Die finanziellen Beiträge beliefen sich bis Ende Dezember 2019 auf rund 200 Millionen Dollar. Mit diesem Betrag konnten die Pandemievorsorgemassnahmen in weniger gut gerüsteten Ländern verstärkt und das WHO-Netz zum Austausch von Grippeviren mitfinanziert werden.
Zwar gilt dieser Rahmen derzeit nur für Influenzaviren mit Pandemiepotenzial, doch die WHO und die Staaten könnten dessen Modalitäten durchaus auch auf die Covid-19-Pandemie anwenden. So könnte die internationale Gemeinschaft beschliessen, dass die WHO einen Teil der von den Pharmaunternehmen hergestellten Diagnosetests, Behandlungen und Impfstoffe für Covid-19 an Länder vergibt, denen solche fehlen, oder dass sie Lizenzen für die lokale Produktion erteilt.
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Garantieren, dass sich öffentliche Investitionen auszahlen
Wenn es um den Zugang zu Medikamenten geht, ist die Frage des Preises zentral. Den Staaten stehen mehrere Hebel zur Verfügung, um dafür zu sorgen, dass künftige Covid-19-Behandlungen oder-Impfstoffe zu einem erschwinglichen Preis vertrieben werden. Das beginnt damit, dass die Forschung durch massive öffentliche Investitionen überhaupt erst ermöglicht wird.
Die US-Regierung hat seit der SARS-Krise 2003 mehr als 700 Millionen Dollar – mehr als jedes andere Land – in die Coronavirus-Forschung investiert und finanziert weiterhin mehrere Projekte mit. Auch die EU hat mehrere Millionen Euro in Covid-19 investiert: über ihr Forschungsrahmenprogramm Horizont 2020 (von dem auch die Schweiz profitiert), durch öffentlich-private Partnerschaften sowie mittels Darlehen der Europäischen Investitionsbank – ganz zu schweigen von den umfassenden nationalen Subventionen zur Unterstützung der Entwicklungsbemühungen. Die Schweiz hat im Rahmen einer Ausschreibung für Coronavirus-Forschungsprojekte über den Schweizerischen Nationalfonds (SNF) fünf Millionen Franken zur Verfügung gestellt – eine Premiere in dieser Form. Diesen öffentlichen Finanzierungen ist es zu verdanken, dass Pharmaunternehmen Diagnosetests, Behandlungen und Impfstoffe gegen Covid-19 entwickeln können.
Doch die öffentlichen Investitionen sind an keinerlei Bedingungen bezüglich des Endpreises geknüpft. Das Ergebnis: Die Öffentlichkeit zahlt für die Forschung, die Pharmakonzerne melden Patente an und setzen ihre Preise durch. Das bedeutet, dass die Bevölkerung gleich doppelt zur Kasse gebeten wird: erst über die Steuern und dann für die Gewinnmargen der Pharmakonzerne, die ihren Profit maximieren können, ohne darüber Rechenschaft ablegen zu müssen.
Resultat: Wir bezahlen die Behandlungen doppelt.
Dabei hätten die Staaten die rechtlichen Mittel, ihre Finanzierung an Bedingungen zu knüpfen, beispielsweise an bezahlbare Preise für sämtliche entwickelten Produkte. Doch weil der politische Wille fehlt, lässt man die Konzerne gewähren – selbst auf die Gefahr hin, der eigenen Bevölkerung zu schaden.
Die USA beispielsweise können dank einer Klausel in ihrer Gesetzgebung eingreifen, wenn eine Behandlung, die mittels öffentlicher Investitionen entwickelt wurde, aufgrund ihres Preises schwer zugänglich ist. Im Pharmabereich wurde diese Klausel jedoch bislang nie angewandt. Als Gesundheitsminister Alex Azar im vergangenen Februar von Kongressabgeordneten dazu befragt wurde, konnte er nicht einmal garantieren, dass zukünftige Covid-19-Behandlungen und Impfstoffe zu erschwinglichen Preisen verfügbar sein werden – trotz der erheblichen finanziellen Beteiligung der Steuerzahlenden an deren Entwicklung.
Die Staaten müssen eine Zugänglichkeitsklausel für all ihre Finanzierungen einbauen, damit sie über eine Handhabe verfügen, falls die Pharmaindustrie von der Situation profitieren und die Preise in die Höhe treiben sollte. Die aus der Forschung gewonnenen Therapien und Impfstoffe sind angesichts der bedeutenden Finanzhilfen der Regierungen als öffentliche Güter zu betrachten. Die Regierungen müssen angemessene Preise und Transparenz einfordern können. Ende März riefen rund 70 Patientengruppen und NGOs, darunter Public Eye, die europäischen Behörden auf, gegenüber den Regierungen in diese Richtung aktiv zu werden.
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Die Covid-19-Technologien bündeln
Geht es um die Kommerzialisierung und den Preis von Behandlungen oder Impfstoffen, stehen das sakrosankte geistige Eigentum und sonstige kommerzielle Vorteile allzu oft über dem öffentlichen Interesse. Angesichts des Ausmasses der gegenwärtigen Krise sind nun jedoch sogar aus dem liberalen Lager Stimmen zu hören, dass die schädlichen Auswirkungen von Patenten eingeschränkt werden müssen.
Im Februar forderten 46 Abgeordnete des US-Kongresses die Regierung auf, keine Exklusivlizenzen an Unternehmen zu erteilen, die öffentlich finanzierte Covid-19-Behandlungen entwickeln. Denn damit würde ihnen eine Monopolstellung gewährt, ohne dass sie im Gegenzug erschwingliche Preise garantieren müssten.
Die Forderung blieb jedoch chancenlos. Die Pharmaindustrie demonstrierte stattdessen ihre Lobbymacht im Rahmen der «pandemic bill» der Trump-Administration, die Finanzmittel in der Höhe von über acht Milliarden Dollar vorsieht (drei davon allein für Behandlungen oder Impfstoffe): Alle verbindlichen Klauseln zum geistigen Eigentum oder zur Auferlegung einer Form von Preiskontrolle wurden gestrichen. Die Botschaft ist klar: Die Pharmakonzerne wollen sich absolute Handlungsfreiheit bewahren und jeden Präzedenzfall vermeiden, der ihre Gewinnmargen schmälern könnte – globale Krise hin oder her.
Dabei könnte man noch viel weiter gehen. Angesichts des Ausmasses der Krise und des Umfangs der öffentlichen Finanzmittel, die für deren Bewältigung aufgeworfen werden, wäre die beste Lösung für eine effiziente globale Reaktion die Schaffung eines gemeinsamen Pools, in dem die Rechte an allen Technologien zur Prävention, Erkennung und Behandlung von Covid-19 auf WHO-Ebene gebündelt würden.
Durch einen solchen Mechanismus könnte weltweit ein fairer Zugang zu und eine ausgewogene Verteilung von Diagnosetests, Medikamenten, Impfstoffen und Ausrüstungen (Masken, Beatmungsgeräte usw.) sichergestellt werden. Als eine Art Schnittstelle wäre die WHO befugt, die Rechte an geistigem Eigentum (Lizenzen) und andere für die Produktion und den raschen Einsatz dieser Technologien erforderliche Daten umzuverteilen. Damit könnte der Behandlungs- und Impfstoffbedarf besser – und über einzelstaatliche Prioritäten und die Gesetze der Kaufkraft hinaus – gedeckt werden.
Costa Rica hat bei der UN-Agentur einen formellen Antrag für einen solchen Pool gestellt. Mehrere Vertreter der Zivilgesellschaft, darunter Public Eye, haben Ende März einen offenen Brief an die WHO und ihre Mitgliedstaaten gesandt, in dem sie Costa Ricas Antrag unterstützen. Anfang April insistierte Public Eye mit einem offenen Brief an Gesundheitsminister Alain Berset.
Wir fordern die sofortige Einrichtung eines solchen Pools, bevor die ersten Behandlungen zugelassen werden – und der Verteilkampf beginnt.
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Auf Zwangslizenzen gegen exzessive Preise zurückgreifen
Wenn alle oben genannten Mechanismen zur Umverteilung von Behandlungen und Verhinderung von exorbitanten Preisen nicht ausreichen (oder solange diese nicht umgesetzt sind), verfügen die Staaten immer noch über das Mittel der Zwangslizenz für patentierte Medikamente. Mit diesem nach internationalem Recht anerkannten Instrument können sie das Monopol auf ein Arzneimittel vorübergehend aufheben, um dieses entweder selbst herzustellen oder günstigere Generika zu importieren.
Im März haben Chile und Ecuador sowie, eher überraschenderweise, auch G20-Länder wie Deutschland und Kanada erste politische Schritte unternommen, um die Erteilung von Zwangslizenzen zu erleichtern, falls sich die Diagnosetests, Behandlungen oder Impfstoffe für Covid-19 als zu teuer oder knapp erweisen sollten.
Und Israel hat kürzlich erstmals damit gedroht, eine Generikaversion des antiretroviralen Medikaments Kaletra des US-Konzerns AbbVie einzuführen, das gegen Covid-19 wirksam sein könnte. Dies, obwohl Kaletra noch bis 2024 unter Patentschutz steht. Dieses Vorgehen, das de facto einer Zwangslizenz gleichkommt, zeigte sofortige Wirkung: Das amerikanische Pharmaunternehmen erlaubte Israel die Einfuhr eines Generikums.
Werden sich andere Länder von diesem Präzedenzfall inspirieren lassen? Wird es eine Reihe von Zwangslizenzen im Zusammenhang mit Covid-19-Behandlungen geben, allenfalls auch in reichen Ländern, die sich bislang gegen dieses Instrument gewehrt haben? Das hängt in erster Linie von der Bereitschaft der Pharmaindustrie ab, von sich aus für angemessene Preise und eine faire Versorgung zu sorgen.
Anfang April forderte Public Eye Alain Berset in einem offenen Brief auf, falls nötig Zwangslizenzen anzuwenden, um diesen Zugang zu gewährleisten.
Öffentliches Interesse ist wichtiger als private Gewinne
Die Corona-Krise führt uns auf brutale Art und Weise die Defizite des aktuellen Innovationsmodells der Pharmaindustrie vor Augen; angefangen bei den Forschungsprioritäten. Trotz nachdrücklicher Aufforderungen vonseiten der Regierungen, die massiv in die Bekämpfung von Covid-19 investieren, hat die Big Pharma wenig Lust gezeigt, sich in der Erforschung und Entwicklung neuer Behandlungen oder Impfstoffe zu engagieren. Der Bereich ist schlicht nicht so profitabel wie jener der nicht übertragbaren Krankheiten wie Krebs, wo hohe Gewinnmargen und eine lange Behandlungsdauer winken.
Abgesehen von wenigen Ausnahmen lassen die Pharmariesen kleinere Unternehmen die grössten Risiken auf sich nehmen. Sie wissen, dass sie zu einem späteren Zeitpunkt wieder ins Spiel kommen werden, denn nur sie können im grossen Stil produzieren. Der Schweizer Riese Novartis etwa ist an der Forschung zu Covid-19 (abgesehen von Spenden) gar nicht beteiligt. Er hat seine Impfstoffabteilung 2014 an die britische GSK verkauft und besitzt kein auf antivirale Arzneimittel spezialisiertes Labor mehr. Der zweite Basler Pharmamulti Roche ist etwas aktiver: Als einer der Marktführer im Bereich der Diagnostik entwickelt er Covid-19 -Tests und hat sein Medikament Actemra bis zu dessen Zulassung in gewissen Mengen zur Verfügung gestellt.
Die Strategie hat sich bestens bewährt: Man wartet ab, bis eine Behandlung erste Erfolge zeigt, bevor man ins Rennen einsteigt – und sich die Rechercheergebnisse nachträglich notfalls mit Milliardenbeträgen sichert. Diese Strategie ist nicht nur bei Covid-19 zu beobachten, sondern auch bei seltenen Krankheiten oder Krebs.
Das Problem ist grundsätzlicher Natur: Die Prioritätensetzung der Pharmakonzerne wird in erster Linie von Monopolrechten und Profitaussichten bestimmt – und nicht von den Bedürfnissen und Prioritäten der öffentlichen Gesundheit.
Wie, wenn nicht durch das Desinteresse der Pharmaindustrie nach dem Abklingen der SARS-Krise, lässt sich erklären, dass wir heute – siebzehn Jahre später – nicht einmal einen Prototyp eines Coronavirus-Impfstoffs haben? Die US-Regierung hat zwar 700 Millionen Dollar in diesen Bereich investiert, aber akademische Institute und Start-ups können nicht alles alleine machen; das gilt besonders für die fortgeschrittenen Testphasen und noch mehr für die Produktion selbst. Wir zahlen heute auch den Preis dafür, dass sich die Staaten aus der Impfstoffproduktion zurückgezogen haben: Sie müssen die Möglichkeit zurückerlangen, selbst Impfstoffe herzustellen oder die Produktion zu konfiszieren, wenn die Situation es erfordert.
Patente und exklusive Lizenzen verschaffen den Pharmakonzernen eine Monopolstellung, die ihnen die Durchsetzung extrem hoher Preise für Technologien erlaubt, die mithilfe öffentlicher Gelder entwickelt wurden.
Das gilt bei weitem nicht nur für Covid-19. In den USA, dem Land, das alleine 50 Prozent des globalen Pharmamarktes ausmacht, steckt die Regierung jährlich etwa 40 Milliarden Dollar in Innovationen im Gesundheitswesen – über 500 Milliarden in den letzten 20 Jahren. Die öffentlichen Mittel haben zur Entwicklung von sämtlichen 210 neuen Medikamenten beigetragen, die zwischen 2010 und 2016 in den USA zugelassen wurden, darunter viele Krebsbehandlungen und Gentherapien für seltene Krankheiten.
Immer mehr Studien zeigen, dass Innovation nicht mehr wirklich in den Labors der grossen Pharmakonzerne geschieht, sondern in Start-ups oder in akademischen Einrichtungen:
Ist das ein Problem? Ja, wenn man bedenkt, dass die Pharmariesen ihre horrenden Preise mit den (in Tat und Wahrheit immer geringeren) eingegangenen Risiken und den hohen Investitionen in Forschung und Entwicklung rechtfertigen, obwohl die risikoreichsten Phasen eben oft von anderen Akteuren und mithilfe öffentlicher Mittel durchgeführt werden.
Da die Behandlungskosten hauptsächlich von den Sozialversicherungen oder, wo solche nicht oder kaum existieren, von den Patientinnen und Patienten selbst getragen werden, bezahlt die Gesellschaft für das Gewinnstreben der Pharmakonzerne einen enormen Preis.
Die Krise als Motor für einen Wandel
Die beispiellose Gesundheitskrise, die wir heute durchleben, muss die verschiedenen Akteure veranlassen, das Innovationsmodell in der Pharmaindustrie zu überdenken.
Die Regierungen leisten ihren Beitrag durch die Investition von öffentlichen Geldern in die Forschung und Entwicklung neuer Behandlungen, doch gleichzeitig müssen sie die Monopolstellung der Unternehmen einschränken, um missbräuchliche Preise zu verhindern und den Zugang zu Behandlungen sicherzustellen. Die Möglichkeiten dazu müssen genutzt und ausgeweitet werden, um ein besseres Gleichgewicht zwischen privaten und gesellschaftlichen Interessen herzustellen.
Auch die Pharmaunternehmen müssen ihre Verantwortung wahrnehmen und sich bemühen, alle Bedürfnisse der öffentlichen Gesundheit zu berücksichtigen – und nicht nur diejenigen, die viel einbringen – sowie faire und transparente Preise festzulegen, die den tatsächlichen Investitionen und Risiken entsprechen.
Bei einer Pressekonferenz des Weltpharmaverbands IFPMA zu Covid-19-Therapien, die derzeit entwickelt werden, sagte Severin Schwan, der CEO von Roche, es gehe jetzt nicht um Profitinteressen. Die Herausforderungen seien die Produktionskapazitäten und der Zugang. Wir nehmen ihn beim Wort und werden genau hinschauen, ob diese Prioritäten Bestand haben.
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AP Photo/Thanassis Stavrakis
Unsere Empfehlungen angesichts der Covid-19-Krise – und darüber hinaus:
- Eine gerechte Verteilung der medizinischen Technologien auf globaler Ebene gemäss der für Grippepandemien geschaffenen Rahmenbestimmungen.
- Eine WHO, die befugt ist, die Rechte an geistigem Eigentum sowie alle erforderlichen Daten für die Produktion und den Zugang zu Covid-19-Technologien global umzuverteilen (mehr dazu in unserer Medienmitteilung).
- Verträge über öffentliche Forschungsfinanzierung, die Bedingungen bezüglich des Endpreises enthalten sowie Interventionsmöglichkeiten, falls diese unerschwinglich sind.
- Der Einsatz von Zwangslizenzen, wenn der Zugang zu patentierten Produkten aufgrund unerschwinglicher Preise oder einer unzureichenden Versorgung nicht gewährleistet ist.
- Eine Reform des Pharma-Innovationsmodells, um den Prioritäten der öffentlichen Gesundheit besser gerecht zu werden.
Anfang April hat Public Eye in einem offenen Brief an Gesundheitsminister Alain Berset die Schweiz aufgefordert, rasch zu handeln, um den gerechten Zugang zu medizinischen Technologien zu garantieren.